■侯新义。
公众意识的缺乏可以说是中国社会生活中的一个主要问题。虽然自唐代以来，历代中央政府都通过法律法规对城市公共安全卫生做出了专门规定。比如《大明法》中就有一条“侵街规则”，规定“凡侵占街巷建房、建园者，给予六十员，恢复其令。穿墙穿脏的，给40。”吕坤等地方官员也在自己的管辖范围内强调，“手印官每年二月都要挨家挨户下令官沟，或者在中路挖下水道，并用砖石盖起来，或者挑两边的阴沟，让它竞争。如果有一个障碍，车主将承担十倍的罚款。”但是，总的来说，由于缺乏有效的制度、公共设施和专门的管理机构，这种乱象，尤其是在公共空房间，可以说是中国传统城市的普遍现象。
晚清受西方影响，近代市政管理体制开始在中国出现，并基本沿着开埠的时间和路径逐步形成。1900年八国联军占领天津后，设立了临时政府衙门。为了彻底改变天津恶劣的卫生条件，衙门设立了卫生局，由专门人员负责管理环境卫生、食品卫生、卫生统计、疾病预防和检查等。填补了中国传统行政管理的不足，将西方现代市政管理的经验和理念引入中国大陆。第二年，该局制定了中国历史上最早的地方卫生法《廉洁地方宪章》，并依法实施，深刻改变了天津人民的生活，大大改善了困扰中国历代统治者的老大难问题。1902年，窦通衙门解散，袁世凯收复天津后保留卫生局。与警察总部一起，直接归直隶总督管辖，可见袁世凯对城市卫生管理的重视。为了充分发挥其作用，袁世凯效仿都统衙门，在卫生局设立了卫生巡逻队，天津出现了中国历史上最早的卫生警察。警察的主要工作是检查城市地区的卫生，监督检查食物，清理道路、桥梁和沟渠。
据统计，1905年，天津卫生局共有卫生巡逻队110人，根据着装特点，被称为“黄袖头”。此外，还雇佣了约200名清洁队工人，这对于当时天津市的规模、人口和其他机关来说是相当可观的。然而，由于城市的快速发展、人口的快速增加以及卫生巡逻的权限有限，仍然不能满足城市的需求。比如1905年，卫生巡逻队开始整治市民在城市乱倒污水的行为。但由于这种行为多在夜间或凌晨无人时进行，卫生巡逻队无法通宵巡查，所以希望巡逻民警能给予帮助。1907年，卫生局专门成立了扫地组，内部分工更加细化。经与巡警局协商，共同制定了《天津市扫地组章程》，明确规定“巡警人数众多，在卫生巡逻过程中如有未得到妥善照顾的地方，巡警应协助其力量处理。”“在大街上泼水，在小巷里拉屎的人，晚上都很严重。巡警和卫生巡警要一起检查，严禁入内。”此外，我们正在探索健康巡逻和巡逻巡逻之间的有效合作方式，共同承担城市健康管理。
这时，在其他城市，健康管理已经被纳入新成立的派出所范围，但天津有一个特殊的制度。卫生巡逻队和巡逻警察不仅合作，还争夺权力。经过几年的争吵，卫生局终于被废除，其权力像其他城市一样被分配给警察局。
(作者系南开大学法学院副院长、教授)
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